Justizbetreuungsagentur: Modell zur Umgehung des Personalplans?

Wien (PK) – Die externe Personalrekrutierung im Justizressort stand als erster Punkt auf der Tagesordnung des heutigen Rechnungshofausschusses (III-68 d.B.), danach ging es um die Zusammenlegung von Bezirksgerichten. Die Vertreter der Opposition schlossen sich den Kritikpunkten des Rechnungshofs an der Tätigkeit der Justizbetreuungsagentur an, die u.a. den wahren Personalaufwand verschleiere. Was die Bezirksgerichte betrifft, so sprach sich der Justizminister gegen einen massiven Kahlschlag aus.

Im Fokus der ersten Prüfung stand die Justizbetreuungsagentur, die aufgrund fehlender Planstellen im Ministerium seit dem 1. Jänner 2009 dafür zuständig ist, zusätzliches Personal, vor allem für den Strafvollzug, zur Verfügung zu stellen. Mittlerweile wird dieses Instrument, das nur kurzzeitig eingesetzt werden sollte, aber sehr breit und intensiv genutzt, informierte Rechnungshofpräsident Moser, im Jahr 2014 werden ca. 550 bis 600 Personen für diese Agentur tätig sein. Gleichzeitig kam es aber weder zu der angestrebten Flexibilisierung des Strafvollzugs noch zu einer Einsparung oder Umwandlung von internen Planstellen, urteilen die Prüfer. Im Grunde wurde durch diese Maßnahme ein "Blankoscheck" ausgestellt, um den Personalplan zu unterlaufen, gab Moser zu bedenken, was aber den Prinzipien der Kosten- und Budgetwahrheit widerspreche. 

Bundesminister Wolfgang Brandstetter hielt an der grundsätzlichen Konstruktion der Justizbetreuungsagentur fest; ohne sie wäre ein Normalbetrieb gar nicht mehr möglich. Allerdings nehme sein Haus die Anregungen des Rechnungshofs sehr ernst. Da es einen generellen Aufnahmestopp beim Bund gibt, stehen alle Ressorts vor der großen Herausforderung, wie mit dem vorhandenen Personal die zusätzlichen Aufgaben bewältigt werden können. Dabei halte er es durchaus für sinnvoll, dass ein Teil davon mit privatwirtschaftlichen Methoden abgedeckt wird.  

Justizbetreuungsagentur: Ziele verfehlt?

Mit der Errichtung der Justizbetreuungsagentur verfolgte das Justizministerium (BMJ) die Strategie, dem Strafvollzug trotz fehlender Planstellen zusätzliches Betreuungspersonal zur Verfügung stellen zu können, und zwar in Form von so genannten Kinderbeiständen, Experten, Amtsdolmetschern oder für die Familiengerichtshilfe. Der Entfall der verpflichtenden Planstellenbindung für überlassene Arbeitskräfte, die im Rechnungsabschluss als Sachaufwand ausgewiesen sind, führe jedoch zu geringerer Transparenz hinsichtlich des Personalaufwands, gibt der Rechnungshof zu bedenken. Außerdem mussten zusätzliche Strukturen für Führung und Verwaltung des zugekauften Personals aufgebaut werden (z.B. eigene Personalsoftware), die natürlich Mehraufwendungen verursachten. Das vom BMJ zur Finanzierung des Verwaltungsaufwands geleistete Basisentgelt stieg von rund 0,5 Mio. € (2009) auf 3 Mio. € im Jahr 2013 und somit um 460 %. Weitere Schwierigkeiten, wie beispielsweise Liquiditätsprobleme, die geringe Eigenmittelquote, die Notwendigkeit des Abschlusses eines eigenen Kollektivvertrags, die Besetzung des Aufsichtsrats, das fehlende Personaleinsatzkonzept etc. entstanden erst durch die Einrichtung der Justizbetreuungsagentur.

Oppositionskritik: Doppelgleisigkeiten und Mehrkosten

Teils recht scharfe Kritik übten die Vertreter der Oppositionsparteien an der Justizbetreuungsagentur (JBA). FPÖ-Mandatar Christian Lausch sprach sogar von einem "Rohrkrepierer der ersten Güte". Als Hauptkritikpunkte wurden vor allem die mangelnde Kostenwahrheit, die teils noch immer bestehenden Parallelstrukturen, die Mehrkosten durch den zusätzlichen Verwaltungsaufwand, die fehlenden Vorgaben sowie das hohe Gehalt des Geschäftsführers, der zudem früher Kabinettschef von Ex-Ministerin Beatrix Karl war, angeführt.

Der Vertreter der Grünen, Albert Steinhauser, erinnerte daran, dass seine Fraktion der Konstruktion der Justizbetreuungsagentur von Anfang an sehr skeptisch gegenüber gestanden ist. Neben den bereits genannten Problemen wies er darauf hin, dass Justizanstalten oft direkt Personal, wie z.B. ÄrztInnen, anstellen und nicht auf die JBA zurückgreifen; dadurch komme es zu Doppelgleisigkeiten. Er frage sich generell, wer letztendlich darüber entscheide, wo wieviel zusätzliches Personal gebraucht wird.

ÖVP-Mandatar Andreas Hanger gab zu bedenken, dass aufgrund der restriktiven Handhabung des Stellenplan des Bundes eine Lösung gesucht wurde, um den Strafvollzug sicherzustellen. Er entnehme dem Bericht auch, dass Einsparungspotentiale in manchen Bereichen lukriert werden konnten, Verbesserungen seien natürlich immer möglich.

Eine Auslagerung von bestimmten Agenden halte er grundsätzlich für nicht falsch, meinte Erwin Spindelberger von den Sozialdemokraten. Dennoch müsse man die Kritik von Seiten des Rechnungshofs sehr ernst nehmen. Er trat daher dafür ein, eine Evaluierung der Tätigkeit der Justizbetreuungsagentur vorzunehmen und dann einen Neustart zu machen. Seine Fraktionskollegin Ruth Becher befasste sich mit der Familiengerichtshilfe und wollte wissen, ob es hier zu Überschneidungen mit der Jugendwohlfahrt in den Ländern komme.  

Brandstetter: Justizbetreuungsagentur hat sich grundsätzlich bewährt

Derzeit stehen alle Ressorts vor dem Problem, dass einerseits die Leistungen ausgebaut werden sollen und andererseits keine weiteren Bediensteten aufgenommen werden dürfen, gab einleitend Justizminister Wolfgang Brandstetter zu bedenken. Diese Quadratur des Kreises könne nicht funktionieren. Deshalb habe man im Nationalrat die Einrichtung der Justizbetreuungsagentur beschlossen, um flexibel und befristet auf die unterschiedlichen Bedürfnisse und zusätzlichen Aufgaben, die in seinem Ministerium in den letzten Jahren hinzugekommen sind, reagieren zu können. Dies bezieht sich vor allem auf Betreuungspersonal im Strafvollzug, Experten (vor allem bei der Korruptionsstaatsanwaltschaft), Kinderbeistände und MitarbeiterInnen in der Familiengerichtshilfe. Brandstetter war überzeugt davon, dass sich die Agentur grundsätzlich bewährt habe, bei einzelnen Details seien sicher Verbesserungen möglich. So sei es etwa richtig, dass teilweise noch Doppelgleisigkeiten bestehen, räumte der Minister ein. Allerdings dürfe man nicht vergessen, dass gerade eine komplette Umgestaltung der Verwaltungsstruktur des Strafvollzugs im Gange ist. Er setze sich auch sehr intensiv dafür ein, eine Controllingstelle im Justizministerium einzurichten; die Basis dafür wurde durch eine Novellierung des Justizbetreuungsagentur-Gesetzes bereits geschaffen.

Die vom Abgeordneten Lausch angesprochene Problematik, dass der Leiter der Vollzugsdirektion im Aufsichtsrat sitzt und sich somit quasi selbst prüfe, wurde bereinigt und bestehe nun nicht mehr, informierte der Justizminister. Was das Gehalt des Geschäftsführers der JBA betrifft (86.400 € brutto), so halte er dies angesichts der hohen Verantwortung für marktkonform. Schließlich ging Brandstetter noch auf die Familiengerichtshilfe ein, die voll ausgebaut sei und erfolgreich arbeite.

Moser appelliert an die Politik, auf mehr Budget- und Kostenwahrheit zu achten

Rechnungshofpräsident Josef Moser nahm das konkrete Beispiel der Justizbetreuungsagentur zum Anlass, um die grundsätzliche Frage zu stellen, wie angesichts der notwendigen Strukturreformen und des Sparkurses mit dem Personalplan des Bundes umgegangen werden soll. Im vorliegenden Fall, bei dem es sich um keine klassische Ausgliederung handelt, sollte ursprünglich eine flexible und befristete Lösung für den Personalbedarf im Forensischen Zentrum Asten (60 Personen) gefunden werden. In der Zwischenzeit kam es jedoch zu einer Ausweitung auf bis zu 600 Personen, die zum Großteil auf Dauer beschäftigt sind und im ganzen Ressort eingesetzt werden. Da diese MitarbeiterInnen aber als Sachaufwand verbucht werden, verliere der Personalplan sowohl seine Steuerungsfunktion als auch seine Aussagekraft. Kritik übte der Rechnungshof u.a. auch daran, dass die mit dem Einsatz von ExpertInnen erzielten Kostenvorteile in keinem Zusammenhang mit der Bereitstellung über die Justizbetreuungsagentur stehen und auch durch deren direkte Beschäftigung im Bundesdienst erreichbar gewesen wären. Was die geplante Einrichtung einer Controllingstelle anbelangt, so sollte es sich dabei um keine vorübergehende Einrichtung handeln, urteilte Moser. In diesem Zusammenhang müsste man sich auch überlegen, ob wirklich alle Posten im Justizministerium mit ausgebildeten RichterInnen besetzt werden müssen.

Moser kam noch auf zahlreiche Details zu sprechen (z.B. Doppelstrukturen, hohe Verwaltungs- und Mietkosten, etc.), die im Bericht angeführt werden. Wichtig war ihm jedoch deutlich zu machen, dass es sich bei der JBA quasi um ein "best practice"-Modell handle, wie man den Personalplan jederzeit unterlaufen könne. Ob man dies wolle, müsse das Parlament beantworten. Aus Sicht des Rechnungshofs sollte jedenfalls unbedingt eine Aufgabenreform gemacht werden, die dann als Grundlage für die Planung des Personalbedarfs hergenommen werden kann. – Der Bericht wurde einstimmig zur Kenntnis genommen.

Bezirksgerichte: Rechnungshof urgiert Fortsetzung der Strukturreform

Thema in der heutigen Sitzung des Rechnungshofausschusses war auch das vom Justizministerium im Jahr 2012 gestartete Projekt zur Neuorganisation der Bezirksgerichte. Das Justizministerium plante, die Zahl der Bezirksgerichte durch Zusammenlegungen von 141 auf 68 mehr als zu halbieren, ist in vielen Fällen bislang aber am Widerstand der Länder gescheitert. Der Rechnungshof empfiehlt in seinem Prüfbericht (III-111 d.B.) sich nicht entmutigen zu lassen und die Strukturreform zügig fortzusetzen, Justizminister Wolfgang Brandstetter steht allerdings auf der Bremse. Er will, wie er im Zuge der heutigen Ausschussberatungen betonte, vor weiteren Reformschritten "in aller Ruhe" und ohne Zeitdruck überlegen, welche Bezirksgerichte-Struktur die richtige ist. Sein persönliches Credo laute: "Kein Kahlschlag bei den Bezirksgerichten".

Wie der Bericht des Rechnungshofs festhält, war es das ursprüngliche Ziel des Justizministeriums, künftig für jeden Bezirksgerichte-Standort eine Mindestgröße von vier Richterkapazitäten zu erreichen. Damit wollte man vor allem die Qualität der Rechtsprechung und das Bürgerservice verbessern. Sind mehr RichterInnen an einem Bezirksgericht tätig, ist nicht nur eine Spezialisierung der einzelnen RichterInnen und eine effizientere Vertretung möglich, es können auch verlängerte Öffnungszeiten angeboten werden. Finanzielle Einsparungen standen nicht im Vordergrund der Reform.

Das Justizministerium hat bislang allerdings nur mit Niederösterreich, Oberösterreich und der Steiermark einen Konsens über Gerichtszusammenlegungen erzielt. Außerdem wurde die Zahl der Standorte in diesen drei Bundesländern nicht wie vorgesehen von 82 auf 35 verringert, sondern lediglich auf 56. Damit gibt es in diesen drei Bundesländern weiterhin 26 Bezirksgerichte mit weniger als vier Richterkapazitäten, österreichweit sind es 59.

Zuletzt geriet die Zusammenlegung von Bezirksgerichten außerdem aufgrund eines Urteils des Verfassungsgerichtshofs ins Stocken, der die bezirksübergreifende Zusammenlegung von Gerichtsstandorten aufgrund eines Verfassungsgesetzes aus dem Jahr 1920 für unzulässig erklärte. Diese Verfassungshürde wurde mittlerweile durch Beschlüsse des Nationalrats und des Bundesrats beseitigt. Brandstetter will die nunmehr bestehende Rechtssicherheit zum Anlass nehmen, die Strukturreform neu anzugehen, einen fixen Zeitplan nannte er allerdings als nicht sinnvoll.

Was die bereits durchgeführten bzw. derzeit laufenden Zusammenlegungen von Gerichten betrifft, übt der Rechnungshof unter anderem Kritik an der mangelhaften Abschätzung der anfallenden Umbaukosten. Die Aufwendungen wurden zum Teil viel zu niedrig geschätzt, so sind die Kosten beim mittlerweile auf Eis gelegten Bauprojekt Amstetten auf mehr als 400% explodiert. In einigen Fällen kam es auch zu einer deutlichen Flächenvermehrung im Vergleich zu den alten, getrennten Standorten.

Der Rechnungshof vermisst zudem eine zentrale Projektleitung und bemängelt, dass das Justizministerium in Bezug auf die Standortwahl vorrangig um einen Konsens mit dem jeweiligen Bundesland bemüht war und weniger Augenmerk darauf gelegt hat, welche Standorte am kostengünstigsten wären. Auch ein sich aus alternativen Liegenschaften möglicher Weise ergebendes Einsparungspotential nutzte das Ressort nicht.

Generell weist der Rechnungshof darauf hin, dass die Auslastung an kleinen Bezirksgerichten äußerst unterschiedlich ist und die durchschnittliche Verfahrensdauer bei den einzelnen Gerichten zwischen 3,7 Monate und 14,8 Monate schwankt, unabhängig von der Größe des Gerichts. Doppelplanstellen sollten den PrüferInnen zufolge allein schon aufgrund der Mehrkosten durch unproduktive Reisezeiten vermieden werden.

Brandstetter will neue Kriterien für Strukturreform festlegen

Justizminister Wolfgang Brandstetter räumte ein, dass bei der Zusammenlegung von Bezirksgerichten nicht alles rund gelaufen sei. Die Kritik des Rechnungshofs sei, was die Kostenschätzungen betrifft, absolut nachvollziehbar, betonte er. Man müsse aber berücksichtigen, dass im Zuge der Umbauten auch weitere Gebäudeoptimierungen vorgenommen worden seien, die Zusatzaufwendungen verursacht haben. Zudem habe sich in die Kostengegenüberstellung des Rechnungshofs ein Rechenfehler eingeschlichen. Brandstetter sagte jedenfalls zu, sich bei den noch offenen Projekten um ein besseres Projektmanagement zu bemühen. Das Projekt Amstetten wird ihm zufolge neu evaluiert, man gehe diverse Alternativvarianten durch.

Neu überdenken will Brandstetter die ursprünglich geplante Strukturreform. Er persönlich sei kein Freund des "Kahlschlags" bei den Bezirksgerichten, bekräftigte er. Größere Eingangsgerichte mögen zwar gewisse Kosteneinsparungen bringen, die Kostenfrage dürfe aber nicht das einzige Kriterium sein.

Brandstetter kündigte an, "in aller Ruhe" zu überlegen, welche Struktur die richtige ist. Für ihn ist das geltende Kriterium, mindestens vier Richterplanstellen bei einem Bezirksgericht, kein zwingendes. Entscheidend sei, wie man tatsächlich ein besseres Service für die BürgerInnen erreichen könne. Dabei gehe es etwa auch um die Frage der Erreichbarkeit und wie ein Bezirksgericht von der Bevölkerung angenommen wird. Für die BürgerInnen bringe es aber auch Vorteile, wenn aufgrund der Größe eines Gerichts ein Infodesk angeboten werden könne oder Terminvereinbarungen in der Mittagszeit möglich seien, hob Brandstetter die Vorteile der Zusammenlegung von Kleinstgerichten hervor.

Zum Mitwirkungsrecht der Landeshauptleute bei der Zusammenlegung von Bezirksgerichten meinte Brandstetter, er sei "nicht unglücklich darüber", dass die Länder ein Mitspracherecht haben. Diese wüssten besser, wie die Verkehrsströme vor Ort laufen. In der Steiermark, Niederösterreich und Oberösterreich sieht er aktuell jedenfalls keinen Handlungsbedarf mehr, dort gebe es nun vernünftige Strukturen. Einzig noch bestehendes Problem seien die Nebenstellen, sie sollen Anfang 2015 laut Brandstetter von neun auf sieben schrumpfen.

Abgeordnete hinterfragen Zustimmungsrecht der Landeshauptleute

Zuvor hatten mehrere Abgeordnete Kritik am verfassungsrechtlich verankerten Zustimmungsrecht der Landeshauptleute zur Zusammenlegung von Bezirksgerichten geübt. Der Bund sei auch in diesem Fall wie in vielen anderen Fällen ein Getriebener, er dürfe zahlen könne aber nichts anschaffen, meinte etwa SPÖ-Abgeordneter Elmar Mayer. Die SPÖ stärke dem Justizminister bei der Fortsetzung der Strukturreform jedenfalls den Rücken, betonte er.

Mayers Fraktionskollege Johann Hell begrüßte den neuen Zugang des Justizministers zur Strukturreform und machte darauf aufmerksam, dass es an kleineren Bezirksgerichten keine längere Verfahrensdauer gebe und diese im Durchschnitt auch nicht weniger ausgelastet seien als große Gerichte.

Seitens der Grünen hielt Abgeordneter Albert Steinhauser fest, seine Fraktion habe sich in der Vergangenheit nicht gegen sinnvolle Zusammenlegungen von Bezirksgerichten gesperrt. Eine Strukturreform ist für ihn aber nur dann sinnvoll, wenn die neue Struktur tatsächlich bürgerfreundlicher ist als die alte. Steinhauser vermisst in diesem Zusammenhang Kriterien, die es dem Justizministerium ermöglichen, das zu messen. Bei der Verfahrensdauer habe der Rechnungshof jedenfalls keinen Unterschied zwischen kleinen und großen Bezirksgerichten festgestellt, machte er in Übereinstimmung mit Hell geltend.

Allgemein gab Steinhauser zu bedenken, die kostengünstigste Variante sei nicht immer unbedingt die bürgerfreundlichste. Man könne auch nicht jedes kleine Gericht schließen, weil die Gerichtswege in manchen Fällen viel zu lange wären.

"Gut gedacht, schlecht gemacht", fasste Team-Stronach-Abgeordnete Martina Schenk die Ergebnisse des Prüfberichts des Rechnungshofs zusammen. Es sei nicht das herausgekommen, was nach den Plänen des Justizministeriums herauskommen hätte sollen. Schenk zufolge hat die Zusammenlegung von Bezirksgerichten weder Kosteneinsparungen noch Verbesserungen für die Bevölkerung gebracht. Beate Meinl-Reisinger von den NEOS hob insbesondere die Kostensteigerungen bei den Gerichtsumbauten hervor.

ÖVP-Abgeordneter Hermann Gahr wies darauf hin, dass Bezirksgerichte für die Regionen oft eine große Bedeutung hätten. Er sprach sich dafür aus, die Kriterien für eine Gerichtszusammenlegung neu zu definieren und neben einer sinnvollen Zahl von Richterplanstellen auch die Bevölkerungszahl im Umkreis eines Gerichts, die Erledigungszahl und die Erreichbarkeit zu berücksichtigen. Dass es in einigen Bundesländern Reformbedarf gibt, ist für ihn unumstritten, nicht alle hätten ihre Hausaufgaben gemacht.

Für FPÖ-Abgeordneten Harald Stefan ist es ebenfalls nicht nachvollziehbar, warum das Justizministerium als einziges Kriterium für die Zusammenlegung von Bezirksgerichten eine Mindestzahl von vier Richterplanstellen herangezogen hat. Er fragte zudem, warum man die Beseitigung des Überschneidungsverbots nicht zum Anlass genommen habe, auch das Zustimmungserfordernis der Landeshauptleute zur Zusammenlegung von Bezirksgerichten aus dem Übergangsgesetz zu streichen.

Nach Meinung von Stefan sollte man sich überlegen, die Streitwertgrenze, nach der sich die Zuständigkeit der Bezirksgerichte richtet, anzuheben, wie das ursprünglich ohnehin geplant gewesen sei. Dann hätte man auch mehr Fälle bei den Bezirksgerichten und müsste kleine Standorte nicht auflösen. Justizminister Brandstetter konnte diesem Vorschlag allerdings nichts abgewinnen. Man habe bei den Wertgrenzen auf die Stopptaste gedrückt, da ansonsten einige Bezirksgerichte extrem überlastet gewesen wären, sagte er.

Moser: Man muss es besser machen

Rechnungshofpräsident Josef Moser fasste die Hauptkritikpunkte des Rechnungshofs nochmals zusammen und bekräftigte: "Man muss es besser machen". Die Ziele der Strukturreform, etwa eine Verbesserung des Bürgerservice, eine Verringerung der Administration und eine Erhöhung der Sicherheit bei den Gerichten, seien an und für sich positiv, die Umsetzung sei aber zu kritisieren. Besonders bemängelte Moser, dass man in der Standortfrage unter Auslassung des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit, der Zweckmäßigkeit und der Effizienz vorrangig einen politischen Konsens gesucht habe. Der Rechnungshofpräsident äußerte sich aber zuversichtlich, dass es unter Justizminister Brandstetter zu Verbesserungen kommen wird.

Die Beratungen über den Bericht wurden einstimmig vertagt, um noch weitere Kapitel diskutieren zu können. (Fortsetzung Rechnungshofausschuss) sue/gs