Das neugestaltete Bleiberecht für Ausländer auf dem Prüfstand

Wien (PK) – Im Innenausschuss fand ein Hearing zum neuen Asylgesetz statt. Lobende, aber auch kritische Worte fanden die Experten zur Neugestaltung des humanitären Aufenthalts für Ausländerinnen und Ausländer in Österreich. Mit der Regierungsvorlage reagiert die Regierung auf ein Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofs, wonach die geltenden Bleiberechts-Bestimmungen verfassungswidrig sind. Insbesondere hatte der VfGH moniert, dass die Betroffenen selbst keinen Antrag auf humanitären Aufenthalt stellen können. Ihnen kann lediglich - in besonders berücksichtigungswürdigen Fällen - "von Amts wegen" ein Verbleib in Österreich gestattet werden, auch wenn sie nicht alle grundsätzlich geforderten Voraussetzungen für eine Aufenthalts- bzw. Niederlassungsbewilligung erfüllen.

Mit der Vorlage wird das aus Sicht des VfGH bestehende Manko nunmehr behoben. Demnach kann für so genannte "Altfälle" in begründeten Fällen auf Antrag eine beschränkte Niederlassungsbewilligung erteilt werden. Voraussetzung dafür ist, dass sich der/die betroffene Fremde seit 1. Mai 2004 durchgängig in Österreich aufhält, zumindest während der Hälfte des Aufenthaltszeitraums rechtmäßig im Land war, er/sie gut integriert ist und über ein ausreichendes Einkommen verfügt.

Sollte die Selbsterhaltungsfähigkeit nicht gegeben sein, kann sie durch eine Patenschaftserklärung ersetzt werden. Der "Pate" muss sich verpflichten, mindestens drei Jahre lang für Unterkunft, Unterhalt und Krankenversicherung des/der betroffenen Fremden zu sorgen, und darf dafür keine Gegenleistung verlangen. Mittel der öffentlichen Hand dürfen nicht verwendet werden.

Die Letztentscheidung über ein Bleiberecht für "Altfälle" trifft die Innenministerin bzw. der Innenminister, zu ihrer Beratung wird ein Beirat eingerichtet, dem unter anderem NGO-VertreterInnen und je ein Vertreter des Gemeinde- und des Städtebundes angehören.

In allen anderen Fällen wird die Zuerkennung eines Aufenthaltsrechts aus humanitären Erwägungen im Rahmen von laufenden Fremdenrechts- bzw. Asylverfahren geprüft. Dabei ist Artikel 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention (Anspruch auf Achtung des Privat- und Familienlebens) besonderes Augenmerk zu schenken. Ist es aufgrund dieses Artikels geboten, kann die zuständige Niederlassungs- und Aufenthaltsbehörde Fremden in Ausnahmefällen künftig auch dann eine unbeschränkte bzw. beschränkte Niederlassungsbewilligung erteilen, wenn sie nicht alle allgemeinen Voraussetzungen für einen Aufenthaltstitel erfüllen. Diese Ausnahmebestimmung kann allerdings nicht bei einem aufrechten Aufenthaltsverbot, einer Scheinehe, einer Scheinadoption oder einer rechtskräftig erlassenen Ausweisung zur Anwendung kommen.

Mitverhandelt wurden der G-Antrag 32/A betreffend ein Bleiberechtsgesetz 2008 (Fremden, die sich seit mehr als 5 Jahren überwiegend im Bundesgebiet aufhalten, kann aus humanitären Gründen auf Antrag eine "Niederlassungsbewilligung – unbeschränkt" erteilt werden; hält sich der Fremde länger als acht Jahre im Bundesgebiet auf, werden humanitäre Gründe angenommen), der B-Antrag 56/A(E) bezüglich sofortiger Abstandnahme vom Projekt eines "Schubhaftzentrums" in Leoben, sowie die F-Anträge 249/A(E) auf s ofortige Arretierung und umgehende Ausweisung von straffälligen Asylwerbern, 251/A(E) auf Verschärfung des Asylwesens (u.a. sollen Verfahren verkürzt und ein striktes Neuerungsverbot soll festgeschrieben werden) und 254/A hinsichtlich Änderung des Asylgesetzes (Überprüfung des Status des Asylberechtigten).

Acht Experten waren zur Innenausschusssitzung geladen, um ihre Stellungnahmen zum neuen Asylgesetz abzugeben. Georg Lienbacher vom BKA-Verfassungsdienst betonte, die Vorlage versuche, Mängel, die der Verfassungsgerichtshof in seinen verschiedenen Judikaten festgehalten hat, zu beheben. Der erste Ministerialentwurf habe zu viel Diskussion und Kritik geführt, auch der Verfassungsdienst habe verfassungsrechtliche Bedenken, etwa zur Beiratskonstruktion, gehabt; nun werde eine neue Rechtslage vorgeschlagen, die auf keine verfassungsrechtliche Bedenken mehr stoße.

Christoph Klein von der Bundesarbeitskammer meinte, mit der Regierungsvorlage habe man den "goldenen Mittelweg" gefunden und die Vorlage sei "gut gelungen". Als "unausgegoren" bezeichnete Klein die Bestimmungen zur Patenschaft, die Bestimmung, dass die Kosten einer Abschiebung dem Paten auferlegt werden, hielt er für überzogen.

Wilfried Embacher (Rechtsanwalt) erklärte, der jetzige Entwurf enthalte im Prinzip Bestimmungen, die jetzt schon gelten, aber nicht im Gesetz drinnen gestanden sind, sei also die Fortschreibung des Istzustandes. Keinen "goldenen Mittelweg" ortete er bei den Verlängerungsanträgen, in diesem Zusammenhang befürchtete er enorme Schwierigkeiten und einen hohen Verwaltungsaufwand. Die Möglichkeit der Nichtigerklärung könnte aus seiner Sicht zur Rechtsunsicherheit beitragen.

Bernd-Christian Funk von der Universität Wien leitete mit der Bemerkung ein, die "Transparenz des Textes" sei nicht gestiegen und das Gesetz werde noch stärker als bisher der Vollziehung ausgeliefert. Das humanitäre Aufenthaltsrecht werde nicht gefördert, außer die Anwendungsbereitschaft sei gegeben. Die "Hürden bei der Patenschaft" seien sehr hoch, die Patenschaftserklärung sei "als totes Recht konzipiert".

Alexander Janda vom Österreichischen Integrationsfonds strich heraus, das Asylrecht müsse eigenes Recht bleiben, unabhängig davon, welche wirtschaftlichen oder anderen Erwägungen relevant seien. Eine Vermischung von Asyl- und Zuwanderungsrecht hielt er für "gefährlich" und würde das Asylrecht untergraben. Die Dauer der Integration müsse laut Janda differenziert betrachtet werden, generell dauere der Integrationsprozess lange und eine Vielzahl von Faktoren seien dabei zu berücksichtigen. Einen Automatismus könne es nicht geben; daher forderte er mehr Aufrichtigkeit in der Diskussion.

Karin Keil von der Caritas Österreich äußerte sich u.a. kritisch zur strengen Verlängerung eines Aufenthaltstitels, was ihrer Meinung nach in der Praxis zu erheblichen Schwierigkeiten führen werde, und wies im Zusammenhang mit der Nichtigerklärung darauf hin, dass sich der Betroffene auf sein Bleiberecht verlassen können müsse. Bei der Bestellung des Beirates müsse man darauf Bedacht nehmen, dass die Mitglieder unabhängig sind, damit sie effektiv arbeiten können.

Alfred Schramm von der Wirtschaftsuniversität Wien betonte, die Vorlage versuche, die Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes umzusetzen, stellte die Frage in den Raum, ob der Begriff "Integration der einzelnen Personen" ausreichend determiniert sei, und befürchtet, dass, wenn dies schon nicht verfassungswidrig ist, zumindest der Bescheid aufgehoben werden könnte. Da der Beirat eine Art Gutachten erstellen müsse, regte Schramm an, der/die Minister/in sollte die Geschäftsordnung des Beirates im Verordnungsweg erlassen.

Gernot Steiner, Landesflüchtlingsbeauftragter des Amtes der Kärntner Landesregierung, führte aus, im Vorblatt zur Regierungsvorlage seien nur die Mehraufwändungen des Bundes angeführt, nicht aber die Belastungen der Länder durch den zusätzlichen Personalaufwand. Seine Kritik galt u.a. dem Beirat, der neu geschaffen werde und ausschließlich die Ministerin berate. Der Experte hielt es für wichtig, wären auch Ländervertreter in diesem Beirat vertreten.

Im Rahmen der Diskussion im Ausschuss ging es unter anderem um die Frage der Patenschaftserklärung, die Ausweitung des Ermessensspielraums der Behörden bei der Zuerkennung eines Aufenthaltstitels, das geplante Erstaufnahmezentrum Süd für Asylwerber und den vorgesehenen Beirat im Innenministerium zur Beurteilung von "Altfällen". Zudem wurde von mehreren Seiten die Bestimmung hinterfragt, wonach ein Fremder zumindest die Hälfte seines Aufenthalts legal in Österreich verbracht haben muss, um einen Bleiberechts-Antrag stellen zu dürfen. Innenministerin Maria Fekter zeigte sich überzeugt, dass mit der Gesetzesvorlage ein "goldener Mittelweg" gefunden worden sei, und wies den Vorwurf zurück, wonach illegale Ausländer in großem Stil legalisiert werden sollten. Noch vor dem Sommer will sie eine Asylgesetz-Novelle vorlegen, um, wie sie meinte, "Tricksereien" von Asylwerbern so weit wie möglich hintanzuhalten.

Eingeleitet wurde die Debatte im Ausschuss durch Abgeordnete Alev Korun (G). Sie replizierte auf die Ausführungen einzelner Experten und stellte unter anderem kritisch fest, dass mit dem Bleiberecht kein Zugang zum Arbeitsmarkt verbunden sei. Zudem brachte sie das Problem von Fristversäumnissen bei Verlängerungsanträgen zur Sprache und zeigte sich, in Einklang mit ihrem Fraktionskollegen Albert Steinhauser, skeptisch in Bezug auf den geplanten Beirat im Innenministerium zur Beurteilung von Altfällen. Korun schließt aus der Tatsache, dass die Mitglieder des Beirats ehrenamtlich tätig sein sollen, dass de facto nur in wenigen Fällen ein humanitäres Bleiberecht beabsichtigt ist. Steinhauser erkundigte sich danach, ob Patenschaftserklärungen von Organisationen übernommen werden könnten, die sich zum einen Teil aus Spenden und zum anderen Teil durch Subventionen der öffentlichen Hand finanzieren.

Abgeordneter Peter Westenthaler und Abgeordneter Christoph Hagen (beide B) zeigten kein Verständnis dafür, dass durch den Gesetzentwurf illegaler Aufenthalt in Österreich toleriert würde. Jemand, der sich illegal im Land aufhalte, sei ein Rechtsbrecher, bekräftigte Westenthaler, Unwissenheit dürfe auch in diesem Fall nicht vor Strafe schützen. Westenthaler fragte sich, ob es im Hinblick auf negative Expertenansichten sinnvoll sei, das Gesetz in der vorliegenden Fassung aufrechtzuerhalten. Seiner Meinung nach wird mit dieser Vorlage ein Recht auf Zuwanderung eingeräumt.

Seitens der FPÖ brachte Abgeordneter Walter Rosenkranz Bedenken gegen den Gesetzentwurf vor. Folge man der Meinung der Experten, sei die Zuerkennung des Bleiberechts von Zufällen oder vom guten Willen der Behörden abhängig, klagte er. In Bezug auf die Patenschaftserklärung schloss sich Rosenkranz den Einwänden Funks an. Weiters wertete er es als problematisch, getilgte Strafen von Asylwerbern bei der Bewertung der Unbescholtenheit nicht zu berücksichtigen.

Abgeordneter Gerald Grosz (B) kritisierte die geplante Einrichtung eines Schubhaftzentrums in Leoben. Seiner Ansicht nach ist der Standort nicht geeignet, weil die Entfernung zu den nächstgelegenen Flughäfen zu groß und das Schubhaftzentrum zudem inmitten einer Wohngegend geplant sei.

Abgeordneter Hannes Fazekas (S) hielt den Kritikern des Gesetzentwurfs entgegen, dass vielen gegen die Erstfassung geäußerten Einwänden Rechnung getragen worden sei. Zur Frage des Schubhaftzentrums Leoben merkte er an, es sei unangebracht, Ängste zu schüren, schließlich seien Schubhäftlinge keine Bedrohung für die Bevölkerung. Seine Fraktionskollegin Sonja Ablinger befasste sich in ihrer Wortmeldung mit den teilweise negativen Ansichten mancher Experten zu der Regierungsvorlage. Abgeordneter Angela Lueger (S) drängte auf eine Ausschussfeststellung, wonach mit einer Pflichtversicherung nach dem ASVG das Erfordernis einer umfassenden Krankenversicherung für Bleiberechts-Fälle erfüllt sei.

Bei der Beantwortung der von den Abgeordneten aufgeworfenen Fragen blieb Verfassungsrechtler Bernd-Christian Funk bei seiner kritischen Haltung zum Gesetzentwurf. Es könne durchaus sein, dass die Bestimmungen dem Ergebnis nach verfassungsmäßig seien, räumte er ein, den Behörden würde aber ein so großer Spielraum eingeräumt, dass auch eine verfassungswidrige Auslegung der gesetzlichen Bestimmungen nicht ausgeschlossen werden könne. Durch unklare Bestimmungen gebe das Parlament seine regulative Steuerungsfunktion preis. Funk fürchtet auch, dass das Instrument der Patenschaftserklärung "totes Recht" bleiben wird, da die Hürde zur Übernahme einer solchen Erklärung so hoch sei, dass sich Einzelpersonen oder Organisationen "das nicht antun werden". Skeptisch beurteilte der Experte schließlich die dem Innenministerium zugestandene Aufhebung von Bescheiden wegen Nichtigkeit.

Caritas-Vertreterin Karin Keil trat dafür ein, die Einstellungszusage eines Unternehmens als ausreichendes Kriterium für die Selbsterhaltungsfähigkeit eines Fremden zu werten. Viele von der Caritas betreute Klienten hätten einen Arbeitgeber, wenn sie legal arbeiten dürften, unterstrich sie. Ohne Berücksichtigung von Einstellungszusagen werde es für die Betroffenen schwierig sein, die Selbsterhaltungsfähigkeit nachzuweisen. Insgesamt geht Keil von einigen tausend "Altfällen" aus.

Das Hauptproblem bei verspäteten Verlängerungsanträgen sieht Keil, wie sie auf Nachfrage präzisierte, weniger in der Notwendigkeit einer neuerlichen Erstantragstellung im Ausland. Vielmehr würden dadurch rechtliche Aufenthaltslücken entstehen, die sich zum Beispiel negativ auf den Bezug der Familienbeihilfe oder einen späteren Antrag auf eine Daueraufenthaltsgenehmigung auswirken würden.

Arbeiterkammer-Experte Christoph Klein sprach sich ebenfalls dafür aus, Einstellungszusagen bei der Bewertung der Selbsterhaltungsfähigkeit miteinzubeziehen. Er gab zu bedenken, dass Fremde, die für ein humanitäres Bleiberecht in Frage kommen, in der Regel keiner legalen Beschäftigung nachgehen dürfen.

In Richtung BZÖ merkte Klein an, beim humanitären Aufenthalt gehe es gerade darum, jemandem, der gut in Österreich integriert sei, den Verbleib in Österreich zu ermöglichen, auch wenn er sich nicht immer legal im Land aufgehalten und damit Rechtsbruch begangen habe. In diesem Sinn sprach er sich dagegen aus, die Frage des geforderten überwiegend legalen Aufenthalts in Österreich zu einem "Knock-out-Kriterium" für Bleiberechtsanträge zu machen. Vielmehr gilt es ihm zufolge die verschiedenen Aspekte – illegaler Aufenthalt, Familienleben, Integration – gegeneinander abzuwägen.

Auch Rechtsanwalt Wilfried Embacher wandte sich dagegen, einen etwaigen illegalen Aufenthalt in Österreich als Ausschließungsgrund für ein humanitäres Bleiberecht zu verankern. Nur weil jemand eine Verwaltungsübertretung begangen habe, sei er noch lange keine rechtlose Person, die keinen Anspruch auf Familien- und Privatleben habe, argumentierte er.

Embacher widersprach auch der Einschätzung von Innenministerin Fekter, wonach man mit dem Gesetz einen "goldenen Mittelweg" gefunden habe. Seiner Auffassung nach bewegt man sich gerade noch "am untersten Rand" dessen, was durch Artikel 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention geboten sei. Dass Aufenthaltsverbote wegen Mittellosigkeit oder kleinerer Delikte ein humanitäres Bleiberecht ausschließen, befürchtet allerdings Embacher nicht, entsprechende Aufenthaltsverbote könnten ihm zufolge aufgehoben werden.

Georg Lienbacher, Leiter des Verfassungsdienstes im Bundeskanzleramt, hielt fest, bei der Entscheidung über ein Bleiberecht seien grundsätzlich auch Verwaltungsübertretungen zu berücksichtigen, da diese unter den Begriff "Verstoß gegen die öffentliche Ordnung" fallen. Eine Fristversäumnis bei Verlängerungsanträgen ist seiner Meinung nach insofern ein nicht so großes Problem, weil zum einen künftig bei Bescheiderlassung ein Belehrungsgebot für Betroffene gesetzlich verpflichtend sei und es zum anderen Ausnahmen bei unverschuldeter Fristversäumnis gebe. Überdies würden überall dort, wo es um schwerwiegende Eingriffe in das Privat- und Familienleben gehe, gesetzliche Sonderbestimmungen gelten.

Der Kärntner Flüchtlingsbeauftragte Gernot Steiner erklärte, er sehe die Notwendigkeit der Errichtung eines Erstaufnahmezentrums Süd für Asylwerber nicht und verwies in diesem Zusammenhang auf den Rückgang der Asylanträge. Überdies würde über Slowenien keine Migration erfolgen, skizzierte er und zeigte sich davon überzeugt, dass die Kärntner Bevölkerung ein Erstaufnahmezentrum nicht goutieren würde. Zum Erfordernis eines überwiegend legalen Aufenthalts in Österreich für die Beantragung eines humanitären Bleiberechts merkte er an, er verstehe nicht, wieso längere illegale Aufenthalte in Österreich überhaupt möglich seien. Er sieht hier die Fremdenpolizei gefordert.

Innenministerin Maria Fekter bekräftigte, es werde sicher nicht zur Legalisierung von Aufenthalten "in großem Stil" kommen. Ein illegaler Aufenthalt bleibe illegal, versicherte sie. Das Erfordernis eines überwiegend legalen Aufenthalts in Österreich sei lediglich Voraussetzung dafür, um überhaupt einen Antrag auf ein humanitäres Bleiberecht stellen zu können, der positive Ausgang des Verfahrens sei damit aber nicht präjudiziert. Bei der Beurteilung des Antrags spiele der Aufenthaltsstatus sehr wohl eine Rolle.

Dass letztendlich das Innenministerium in "Altfällen" über ein Bleiberecht entscheide, sei, so Fekter, geltendes Recht. Hier komme es zu keiner Kompetenzverschiebung.

Kein Verständnis zeigte die Innenministerin für die Kritik an der vorgesehenen Patenschaftserklärung. Diese als "totes Recht" zu werten, sei aus der Luft gegriffen und bestenfalls ein Bauchgefühl, meinte sie und verwies darauf, dass die Patenschaft der bereits bestehenden Haftungserklärung nach dem Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz nachgebildet sei. Im Jahr 2008 seien 420 solcher Haftungserklärungen abgegeben worden, skizzierte Fekter, 2007 seien es 664 und 2006 1.144 gewesen.

Patenschaftserklärungen können laut Fekter sowohl von juristischen Personen als auch von Einzelpersonen übernommen werden. Nicht rechtmäßig wäre es ihr zufolge, würde eine Organisation, die Geld für die Rückkehrberatung von Flüchtlingen erhalte, diese Mittel für eine Patenschaftserklärung verwenden. Spendengelder und staatliche Förderungen dürften nicht vermischt werden.

Die Kritik der Grünen, wonach mit der Zuerkennung eines Bleiberechts keine Arbeitserlaubnis verbunden sei, wies Fekter zurück. Sie machte darauf aufmerksam, dass sowohl eine "Niederlassungsbewilligung beschränkt" als auch eine "Niederlassungsbewilligung unbeschränkt" den Zugang zum Arbeitsmarkt ermöglichten.

Fekter verwahrte sich darüber hinaus dagegen, dass beständig der Eindruck erweckt würde, dass der Vollzug im Fremdenrecht nicht funktioniere. Die Behörden würden nicht willkürlich vorgehen, betonte sie, es gebe klare Regelungen. Generell zeigte sich Fekter überzeugt, dass man mit dem vorliegenden Gesetzentwurf einen "goldenen Mittelweg" gefunden habe.

Die Einsetzung eines Beirats zur Prüfung von "Altfällen" begründete Fekter damit, dass sie explizit dem Vorwurf des Machtmissbrauchs und der Willkür entgegentreten wolle. Das Gremium ist ihr zufolge bewusst "schlank gehalten", um rasche Entscheidungen zu ermöglichen.

Verteidigt wurde von Fekter die Einrichtung eines "Kompetenzzentrums für aufenthaltsbeendende Maßnahmen" in Leoben. Die Standortsuche sei bereits unter ihrem Vorgänger weit gediehen gewesen, konstatierte sie, es habe keinen annähernd so guten Standort wie Leoben gegeben. Fekter verwies u. a. darauf, dass durch die Nähe zur Justizanstalt Leoben in vielen Bereichen die notwendige Infrastruktur – z. B. psychotherapeutische Beratung – vorhanden sei.

In Bezug auf das Erstaufnahmezentrum Süd für Asylwerber ist laut Fekter die Standortsuche noch nicht abgeschlossen. Sie wies allerdings darauf hin, dass ein solches Erstaufnahmezentrum strukturschwache Regionen beleben könnte und es in Kärnten eine Fülle solcher Regionen gebe.

Um "Tricksereien" von Asylwerbern möglichst hintanzuhalten, kündigte Fekter eine Novelle zum Asylgesetz noch vor dem Sommer an. Unter anderem strebt sie beschleunigte Asylverfahren für Asylwerber an, die im Verdacht einer strafbaren Handlung stehen. Auch Folgeanträge nach negativen Asylbescheiden sollen eingeschränkt werden.

Beim Vollzug des Dubliner Abkommens laufe es nicht immer reibungsfrei, räumte Fekter ein. Vor allem mit Italien gebe es immer wieder Probleme.

Die Beratungen des Innenausschusses wurden nach dem Hearing von Ausschussvorsitzendem Otto Pendl unterbrochen. Sie sollen morgen Nachmittag fortgeführt werden. (Schluss)